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只有推进综合改革，才能使基层医疗卫生机构回归公益性，而不是营利性机构；才能使医务人员回归到看病防病的角色，而不是经营企业的商人；才能使药品回归到治病的功能，而不是赚钱的工具。

改革的关键：要形成新的机制，管理体制、人事制度、分配制度、药品制度、保障制度等等，都要积极推进改革。

改革的难点：主要在人员分流安置、绩效考核、药品统一招标采购配送三个方面。

改革的效果：群众得到明显实惠，基层实力明显增强，人员结构明显优化，运行效率明显提高。

2009年下半年，安徽省以基本药物制度实施为突破口，在32个县(市、区)推进基层医药卫生体制管理、人事、分配、基本药物、保障制度等五大方面综合改革试点，取得了明显成效。

今年8月，在总结试点经验的基础上，安徽省委、省政府决定在全省所有县(市、区)全面推开综合改革。

数据显示，改革后，安徽基层医疗卫生机构的药品价格下降了50%左右，次均住院费下降11.6%，门诊费下降25.7%，服务数量、质量和群众满意度明显提升，基层老百姓享受到了质优价廉的医疗卫生服务。

安徽的医改有哪些经验值得借鉴？近日，记者采访了安徽省委常委、副省长孙志刚。

打破“以药补医”机制，才能使公共医疗卫生回归公益性

记者：去年，基本药物制度在全国部分基层开始实施，其内涵是取消药品加成、实行零差率销售。但是，很多地方并未打破旧机制、重建新机制，而是直接取消加成。安徽为什么要对基层医疗卫生体制“大动筋骨”，实施综合改革？

孙志刚：2009年国家在全国部分基层医疗卫生机构建立基本药物制度，取消药品加成。由于基层医疗卫生机构药品加成率差异很大，取消药品加成进行财政补偿，很难确定合理的补偿标准，实践中难以操作，单一环节的改革难以奏效。同时，仅仅在取消药品加成进行财政补偿上做文章，没有根除由以药补医机制演变而来的利益驱动机制，公益性很难实现，改革也难以持久。

另一方面，实施基本药物制度，取消药品加成，实行药品零差率销售，切断了以药补医机制的链条，建立在其基础之上的原有管理体制、分配制度、人事制度、药品制度、保障制度失去了存在的依据，必然会引起一场涉及管理体制和运行机制的根本性变革。因此，只有推进综合改革，才能使基层医疗卫生机构回归公益性，而不是营利性机构；才能使医务人员回归到看病防病的角色，而不是经营企业的商人；才能使药品回归到治病的功能，而不是赚钱的工具。

综合改革的关键是建立新机制，并坚持不断完善

记者：医改是一项复杂的系统工程，安徽的基层综合改革是如何推进的？

孙志刚：推进综合改革，关键是要形成新的机制，这既是改革的目标，又是改革的重点。

一是推进管理体制改革。安徽将政府举办的乡镇卫生院、社区卫生服务机构定性为公益性事业单位，主要提供基本公共卫生服务和基本医疗服务，由所在县(市、区)卫生部门统一管理。合理核定人员编制，由编制部门实行总量控制、集中管理、统筹使用。这种核定编制与传统意义的核编完全不同，新的管理体制实施的是定编定岗不定人，编制不跟人走，只是作为聘用人员和核定收支确定补助的重要依据。同时，政府负责保障按国家规定核定的基本建设、设备购置、人员经费和其承担的公共卫生服务的业务经费，保障其正常运行。此外，鼓励和支持社会力量办医，满足多样化、多层次的需求。

二是推进人事制度改革。人事制度改革的核心是打破“铁饭碗”，重点是建立竞争性的用人机制。采取招考或民主推荐的方式选聘基层医疗卫生机构的负责人，实行任期目标责任制。期满考核不合格的，重新选聘。在负责人选聘之后，由负责人根据规定和实际需要设定各种岗位，然后进行全员竞聘上岗。所有具有竞聘资格的人员，通过考试、考核等方式竞争上岗。

三是推进分配制度改革。分配制度改革的核心是打破“大锅饭”，避免基层医疗卫生机构纳入财政保障范围后出现低效率运行的状况。安徽实行了“两考核、两挂钩”，即卫生部门组织对基层医疗卫生机构进行绩效考核，考核结果与经费补助挂钩；基层医疗卫生机构定期组织对职工进行绩效考核，考核结果与职工个人收入挂钩。

四是推进药品制度改革，实施基本药物制度，取消药品加成。安徽省所有基本药物和补充药品由省统一网上集中招标采购、统一定价、统一配送到基层医疗卫生机构，实行基本药物和补充药品零差率销售。

五是推进保障制度改革。政府举办的基层医疗卫生机构基本建设和设备购置等发展支出，由县(市、区)政府统筹安排；正常的人员经费和业务经费等支出通过服务收费，不足部分由政府给予补助；所有收支全部纳入县级国库支付中心管理。

人员分流安置、绩效考核、药品统一招标采购配送，是综合改革的三大难点

记者：既然是改革，肯定会遇到阻力。这次综合改革的难点在哪里？

孙志刚：实施综合改革，涉及多方面重大利益关系的调整，制度设计和操作难度大。改革的难点主要在人员分流安置、绩效考核、药品统一招标采购配送三个方面。这三大难点也是综合改革的三大“雷区”，处理不好，稍有闪失，都会影响改革的进程和成效，事关改革成败。

尤其是药品统一招标采购配送。我国药品流通领域改革尚未深入推进，统一招标采购配送还在探索之中。

近期以来，安徽研究了新的招标采购配送办法，实行“双信封”招标制度，同时投技术标书和商务标书，并采取量价挂钩的办法，从而降低药品价格，保证质量，保证及时配送。

今年8月，安徽按照上述办法进行招标采购，中标的药品价格大幅度下降，效果比较明显。但是，由于药品统一招标采购配送涉及面广，环节繁多，利益关系复杂，还需进一步深入研究。

为了推进基层医药卫生体制综合改革，安徽省委、省政府把综合改革作为“一把手工程”摆在重要位置，落实各级各有关部门和各级干部的责任，派出了1110多名科级以上干部对所有改革的基层医疗卫生机构实行包保，包政策落实到位，包改革稳定。

记者：从目前来看，改革实施效果如何？有没有达到预期目的？

孙志刚：改革实施的效果明显。

一是群众得到明显实惠。安徽基层医疗卫生机构的药品价格下降了50%左右，次均住院费下降11.6%，门诊费下降25.7%，服务数量、质量和群众满意度明显提升。

二是基本公共卫生服务和基本医疗服务能力明显增强。

三是医务人员队伍结构明显优化。近两万人分流安置，大多数是无从业资格的人员。同时有一大批优秀医科大学毕业生通过竞聘充实到基层医疗卫生机构，优化了结构，提高了素质。

四是基层医疗卫生机构运行效率明显提高。应该说，改革初步达到预期目的。(记者 李红梅）

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